Caracas Chronicles

Después de un largo debate, la Asamblea Nacional de 2020, controlada por el chavismo, aprobó la Ley de Zonas Económicas Especiales (ZEE) en junio de 2022. A la ley le siguió la designación por parte de Nicolás Maduro de cinco ZEE –Paraguaná, La Guaira, La Tortuga, Puerto Cabello y la ZEE militar en Aragua– en agosto de 2023 para “construir” un “modelo post-petrolero”.

Si bien las ZEE han existido nominalmente en Venezuela desde 1973, el nuevo enfoque busca crear un mecanismo legal para promover más entrada de capital extranjero en negocios privados nacionales y, por lo tanto, compensar parcialmente las restricciones de financiamiento externo asociadas a las sanciones de Estados Unidos contra actores públicos y entidades claves en Venezuela emitidas desde 2017. 

Sin embargo, considerando todas las fricciones económicas e institucionales que ha experimentado el mercado interno venezolano en los últimos nueve años, uno puede preguntarse: ¿es esta una buena idea para la economía de Venezuela? ¿Podría una ZEE ser una forma exitosa de atraer inversiones del exterior? El actual modelo propuesto para Venezuela no augura nada bueno.

En términos generales, una ZEE es un proyecto ambicioso: un área geográfica particular –generalmente vinculada a una actividad específica, como el turismo o el comercio exterior– donde las reglas a las que deben someterse las empresas que quieran desarrollar allí actividades con vocación exportadora son diferentes a las que rigen en el resto del país. Esto permite a las empresas disfrutar de ventajas derivadas de descuentos fiscales, alivios operativos y un mercado laboral más flexible, entre otras cosas.

Debido a esto, no es una coincidencia que las ZEE hayan sido adoptadas históricamente por los mercados emergentes como una forma de promover el comercio y aumentar sus entradas de capital más allá de las fuentes tradicionales (como la inversión extranjera directa, el financiamiento externo o el apoyo multilateral), al mismo tiempo que brindan incentivos a las industrias tradicionales a migrar a actividades tecnológicamente intensivas o a exportaciones de insumos de alta gama.

Quizás una de las experiencias internacionales más conocidas con las ZEE sean las llamadas maquiladoras, las operaciones manufactureras que se desarrollaron en la frontera de México con Estados Unidos durante la década de 1960. En este modelo, las industrias del segundo país aprovecharon una fuerza laboral más barata en el primero para aumentar las ventas internas al mercado estadounidense y reducir la migración. Hoy en día, estas empresas se encuentran entre los 100 principales proveedores mundiales de repuestos para automóviles, así como productores de insumos clave para las industrias aeroespacial, electrónica y de energía alternativa.

Además, dado que la política de las ZEE podría exigir requisitos más allá de los financieros –como contratar una fracción determinada de la fuerza laboral local, alcanzar un umbral mínimo de valor de exportación u ofrecer capacitación altamente calificada a los empleados– , sus resultados implicarían más que inversión o el impulso a las exportaciones. La mayor parte de la literatura especializada sugiere que las ZEE podrían aportar mejoras a mediano plazo a los mercados receptores en términos de comercio exterior, desempeño de las empresas nacionales, productividad laboral y acumulación de capital humano, con efectos de segunda ronda sobre la producción nacional. En ese sentido, fomentar la manufactura y los servicios a través de este enfoque en Venezuela parece ser una buena idea.

Las ZEE enfrentan el infierno fiscal de Venezuela

Pero la propuesta se vuelve más desafiante una vez que entramos en los detalles.

Según comunicados oficiales, las “nuevas” ZEE venezolanas (en adelante, ZEEV) incluirían algunas de las características más comunes de las ZEE internacionales: elevación de los servicios aduaneros, procedimientos especiales para trámites operativos, préstamos preferenciales a inversionistas, centros de capacitación especializada para trabajadores, entre otros. Sin embargo, hay un aspecto clave que distinguiría la experiencia venezolana de los casos internacionales: los incentivos fiscales elegidos.

Mientras que la mayoría de las formas extranjeras de las ZEE suelen ofrecer recortes de impuestos directos, los incentivos fiscales de las ZEEV se concentrarán en los reembolsos de impuestos. Es decir, la devolución de una parte (o el total) de las importaciones/impuestos directos previamente pagados por los inversores durante un período (hasta ahora) indefinido.

En el contexto del actual entorno macroeconómico de Venezuela, este tema podría representar una barrera a la hora de atraer inversión extranjera mediante las ZEEV. Con una tasa de inflación semanal cercana al 3%, es casi imposible mantener el valor real del reembolso en el tiempo, a menos que se devuelva rápidamente y/o se emita en moneda extranjera.

Incluso si se trata del último caso, los reembolsos en dólares perderán valor bajo la llamada inflación en dólares de Venezuela si estos recursos se reutilizan localmente. Sin duda, este tema afectaría los incentivos previos de las empresas extranjeras para ingresar a estas ZEEV.

Las empresas en una ZEEV también enfrentarán el impacto de las distorsiones de los precios internos en otros aspectos de sus negocios. Por ejemplo, si parte del reembolso es en bolívares, evaluar el impacto de estos aranceles será fundamental para cualquier inversión, especialmente para aquellos inversores que esperan retornos a largo plazo. Además, precios más altos en Venezuela alentarían a los trabajadores de las ZEEV a exigir mayores salarios, mientras que las empresas podrían enfrentar mayores gastos operativos relacionados con la contratación de servicios domésticos, proveedores de insumos y cualquier otro aspecto ponderado por cualquier otro gasto estrechamente relacionado con la inflación local. Además, una ZEE no elimina la falta de estado de derecho y protección legal que promueve las salidas de capitales externos, una característica común entre las empresas locales hoy en día.

Según el índice Doing Business del Banco Mundial, Venezuela se ubicó en 2020 –de un total de 190 países– como el país con peores condiciones para iniciar un negocio y el segundo peor en términos de pago de impuestos. De hecho, dado que casi todas estas firmas de las ZEEV trabajarán en un entorno altamente dolarizado, muchas de sus transacciones podrían estar expuestas a impuestos mayores, como el conocido IGTF sobre las transacciones en dólares.

Hay tres aspectos críticos más que deben ser considerados por cualquier inversionista al momento de querer ingresar al mercado local. En primer lugar, un crédito interno escaso y costoso, que aún está por debajo de los niveles necesarios para sostener un mayor aumento del gasto interno: alrededor del 20% del PIB, muy por encima del actual 1,5% que representa el crédito. En segundo lugar, el colapso de los servicios básicos, que ha expuesto a las empresas locales a interrupciones inesperadas en el suministro de agua, electricidad y combustible para carros, especialmente fuera de las principales ciudades (donde operarían la mayoría de las ZEEV aprobadas). Finalmente, a pesar de su alcance y de las licencias pasadas, el sector privado de Venezuela y sus vínculos con los mercados crediticios globales todavía se ven afectados por el overcompliance de las sanciones de la OFAC, incluso aunque hubo un alivio temporal.

Debido a todos estos problemas, parece que se necesitaría más que un proyecto de ZEE para promover una recuperación mayor y más sostenible del mercado venezolano. Sin embargo, todavía hay pocas posibilidades de que las empresas privadas crezcan y mejoren las condiciones de vida de los venezolanos, al menos parcialmente. Aquí la verdadera pregunta será: sin préstamos ni inversiones extranjeras, ¿por cuánto tiempo será posible mantener el camino actual? Ciertamente las ZEEV no nos dan una respuesta agradable.